Artikel Aktualisiert am Okt. 20, 2026 10 Min. Lesezeit

Korruption: Die Kontrolle der Kontrolleure | Von Dirk Ellerbrock

Wo die deutsche Korruptionsbekämpfung an ihre eigene Konstruktion stößt

Ein Meinungsbeitrag von Dirk Ellerbrock.

1. Ein Befund, der gegen die These spricht

Deutschland steht im Korruptionsindex 2025 von Transparency International auf Rang 10 von 182 Ländern und erreicht 77 von 100 Punkten. Gegenüber dem Vorjahr sind das zwei Punkte und fünf Ränge mehr. Wer eine Kritik an der deutschen Korruptionsbekämpfung schreiben will, muss mit diesem Befund beginnen, denn er ist das stärkste Gegenargument.

Er trägt allerdings weniger, als er auf den ersten Blick verspricht. Transparency selbst deutet den Aufstieg nicht als Fortschritt, sondern führt ihn darauf zurück, dass andere Länder schlechter abgeschnitten haben. Über zehn Jahre gerechnet hat Deutschland vier Punkte verloren. Vor allem aber misst der Index etwas anderes, als sein Ruf vermuten lässt: Er bündelt die Einschätzungen von Fachleuten und Führungskräften aus der Wirtschaft darüber, wie verbreitet Korruption im öffentlichen Sektor wahrgenommen wird. Er sagt nichts darüber, ob ein Verdacht verfolgt, ein Vermögen eingezogen oder eine Kontrolle durchgesetzt wird.

Genau dort setzt dieser Text an. Gefragt wird nicht, ob Deutschland „korrupt” ist, sondern wo die Einrichtungen, die Korruption begrenzen sollen, an die Grenzen ihrer eigenen Konstruktion stoßen und wer diese Grenzen zieht.

2. Was die Statistik zeigt und was sie verschweigt

Das Bundeskriminalamt veröffentlicht jährlich ein Bundeslagebild Korruption. Es beruht auf Zulieferungen der Länder, die nach einem vom Bundeskriminalamt vorgegebenen Raster erhoben werden, und es räumt selbst ein, dass ein großes Dunkelfeld besteht. Das liegt in der Natur der Sache, denn bei Bestechung haben Geber und Nehmer kein Interesse an einer Anzeige. Registrierte Fälle sind darum eher ein Maß für die Ermittlungstätigkeit als für das tatsächliche Ausmaß.

Die Justizstatistik hilft nur bedingt weiter. Das Statistische Bundesamt meldete für das Jahr 2024 rund 950.900 offene staatsanwaltschaftliche Ermittlungsverfahren zum Jahresende, bei 5,49 Millionen neuen und 5,46 Millionen erledigten Verfahren. Rund 60 Prozent der Verfahren wurden eingestellt, in etwa 7 Prozent kam es zu einer Anklage oder einem entsprechenden Antrag. Diese Zahlen betreffen jedoch sämtliche Delikte, vom Verkehrsverstoß bis zum Betrug. Der Richterbund kommt auf eine andere Zahl, nämlich knapp 933.000 offene Verfahren für 2024, weil er nur Verfahren gegen namentlich bekannte Beschuldigte zählt. Beide Zahlen sind richtig, und beide sagen über Korruptionsverfahren nichts. Sie zeigen die Überlastung der Justiz, nicht die Wirksamkeit gerade dieser Verfolgung.

Für das, worauf es ankäme, fehlt eine durchgängige Statistik: wie lange Korruptionsverfahren dauern, warum sie eingestellt werden, wie oft Anklagen zu Verurteilungen führen und wie viel Vermögen am Ende tatsächlich eingezogen wird. Eine bundesweite Zahl zur realisierten Vermögensabschöpfung habe ich nicht gefunden. Das ist der erste Befund dieses Textes. Die Kette von Verdacht bis Rückgewinnung ist in den veröffentlichten Daten nicht als Kette sichtbar. Ein System, das seine Wirksamkeit nicht ausweist, kann dazu auch nicht befragt werden.

3. Die Grenze des Strafbaren: Wer zieht sie, und wann?

Wie eine solche Grenze entsteht, zeigt die Geschichte des Straftatbestands der Abgeordnetenbestechung, § 108e des Strafgesetzbuchs. In der ersten Phase der Corona-Pandemie vermittelten zwei CSU-Abgeordnete, Georg Nüßlein und Alfred Sauter, den Ankauf von Schutzmasken durch Bund und Freistaat und erhielten dafür Provisionen. Eine Gesellschaft Nüßleins bekam 660.000 Euro, eine Firma, auf die Sauter maßgeblichen Einfluss hatte, mehr als 1,2 Millionen Euro.

Die Generalstaatsanwaltschaft München ermittelte wegen Bestechlichkeit, ließ durchsuchen und Vermögen arrestieren. Im November 2021 hoben drei Strafsenate des Oberlandes-gerichts München diese Maßnahmen weitgehend auf. Ihre Begründung: Der Straftatbestand schütze die Arbeit von Parlament, Ausschüssen und Fraktionen, nicht den außerparlamentarischen Einsatz des Mandats. Transparency Deutschland rechnete damals damit, dass die beiden Politiker die eingezogenen Honorare zurückerhalten würden. Am 12. Juli 2022 bestätigte der Bundesgerichtshof diese Linie. Die bloße Vereinbarung, dass sich ein Mandatsträger bei außerparlamentarischer Betätigung auf seinen Status beruft, um Behördenentscheidungen im Interesse eines Privatunternehmers zu beeinflussen, erfülle das Merkmal der Wahrnehmung des Mandats nicht. Der Gerichtshof wies zugleich darauf hin, dass es Sache des Gesetzgebers sei, eine erkannte Strafbarkeitslücke zu schließen oder bestehen zu lassen. Die beiden Politiker durften die Provisionen behalten: Die Arreste waren aufgehoben, und eine Bestechlichkeit lag nach der damaligen Rechtslage nicht vor.

Bemerkenswert ist die Reihenfolge. Schon 2021 hatte der Gesetzgeber, noch vor den Gerichtsentscheidungen und unter dem Eindruck des Skandals, den Strafrahmen angehoben und die Tat zum Verbrechen hochgestuft. Der Tatbestand selbst blieb unverändert: Man erhöhte die Strafe für ein Verhalten, das, wie sich zeigte, gar nicht erfasst war. Erst im Juni 2024, zwei Jahre nach der Entscheidung des Bundesgerichtshofs, trat daneben ein neuer Tatbestand in Kraft, § 108f, die „unzulässige Interessenwahrnehmung”. Er soll den Fall erfassen, dass ein Mandatsträger gegen Entgelt Interessen eines Dritten vertritt, ohne im Parlament zu handeln, also die Vermarktung von Autorität und Verbindungen, die § 108e nicht erfasste. Der Strafrahmen liegt mit bis zu drei Jahren Freiheitsstrafe oder Geldstrafe unter dem des § 108e. Zudem gilt die Vorschrift nur, wenn die bezahlte Interessen-wahrnehmung gegen die für die Rechtsstellung des Mandatsträgers maßgeblichen Vorschriften verstoßen würde, und die setzt, soweit ich es überblicke, das Parlament selbst. Ein allgemeines Verbot bezahlter Kontakte ist das nicht. Ob die Lücke damit geschlossen ist, bleibt umstritten: Noch im Juni 2026 wurden neue Reformvorschläge vorgelegt, darunter ein Entwurf der Jugendorganisationen der im Bundestag vertretenen Parteien mit Ausnahme der AfD, während eine Arbeitsgruppe von Compliance-Fachleuten vor Überkriminalisierung warnt.

Das Muster lässt sich als Struktur lesen. Die Grenze des Strafbaren bei Mandatsträgern wird von denen gezogen, deren Verhalten sie betrifft, und sie wird in der Regel erst nachgezogen, wenn ein Skandal den politischen Preis des Stillstands erhöht. Das ist kein Vorwurf an einzelne Personen, es ist die Konsequenz einer Konstruktion, in der Abgeordnete über ihre eigene Strafbarkeit entscheiden. Entscheidend ist, dass zwischen dem Eintritt der Lücke und ihrem Schluss Jahre liegen, in denen sie genutzt werden kann.

4. Wer ermittelt gegen wen? Das Weisungsrecht

Das zweite Strukturproblem liegt bei der Staatsanwaltschaft. Sie ist in Deutschland Teil der Exekutive, und die Justizministerien von Bund und Ländern können ihr Weisungen erteilen, auch in einzelnen Verfahren. Anders als in den meisten anderen EU-Staaten ist sie also nicht unabhängig. Solche Weisungen sind selten, aber sie sind möglich, und darauf kommt es an.

Am 27. Mai 2019 entschied der Europäische Gerichtshof, dass deutsche Staats-anwaltschaften wegen dieser Weisungsbefugnis keine „ausstellende Justizbehörde” im Sinne des Europäischen Haftbefehls sind, weil nicht ausgeschlossen ist, dass ein Justizminister im Einzelfall Einfluss nimmt. Die Entscheidung ist enger, als sie oft zitiert wird: Sie betrifft den Haftbefehl und verlangt nicht, die Staatsanwaltschaft insgesamt unabhängig zu stellen. Aber sie hat den Kern des Problems benannt, nämlich den Anschein politischer Steuerbarkeit.

Gesetzlich geändert hat sich seitdem nichts. Die Ampel-Koalition hatte im Koalitionsvertrag angekündigt, das Einzelfallweisungsrecht „anzupassen”, und das Bundesjustizministerium legte entsprechende Entwürfe vor, doch sie halten am Weisungsrecht fest und wollen es nur regeln, etwa durch eine schriftliche Begründungspflicht. Die Begründung dafür ist nicht abwegig: Das Weisungsrecht sichert die demokratische Legitimation der Staatsanwaltschaft, weil der Minister vor dem Parlament Verantwortung trägt. Seine Abschaffung, so die Gegenseite, schaffe einen ministerialfreien Raum. Der Deutsche Richterbund hält dem entgegen, dass das Weisungsrecht seit Jahrzehnten umstritten und europaweit einmalig ist. Im Juni 2026 hielt die Konferenz der Justizministerinnen und Justizminister fest, Einzelfall-weisungen hätten Ausnahmecharakter und seien zu dokumentieren, und bat das Bundesjustizministerium, eine Klarstellung in den §§ 146 und 147 des Gerichtsverfassungsgesetzes zu prüfen.

Was bedeutet das für die Verfolgung von Korruption? Es wäre falsch, aus der bloßen Möglichkeit auf Missbrauch zu schließen, und der Text tut das nicht. Aber die Konstruktion legt eine Frage nahe, die in der Statistik von Abschnitt 2 nicht auftaucht: In welchen Verfahren wurde angewiesen, und gegen wen richteten sich die Verfahren? Solange Einzelfallweisungen nicht systematisch dokumentiert und ausgewertet werden, bleibt die Frage offen, und zwar nicht aus Zufall, sondern weil es dafür keine Stelle gibt, die sie beantworten müsste.

Wie lang die Kette von Verdacht bis Ergebnis sein kann, zeigt der Cum-Ex-Komplex, in dem Banken und Anleger mit Aktiengeschäften rund um den Dividendenstichtag dem Fiskus Steuern erstatten ließen, die nie gezahlt worden waren. Der Bundesgerichtshof stellte 2021 fest, dass dies Steuerhinterziehung ist. Der Schaden wird auf mindestens zehn Milliarden Euro beziffert. Das ist eine Schätzung des Schadens, nicht die Summe des Zurückgeholten, und für Letztere und für den noch einbringbaren Rest habe ich keine belastbare Zahl. Hanno Berger, einer der Wegbereiter, wurde verurteilt, und sein Antrag auf Wiederaufnahme scheiterte im März 2026 vor dem Oberlandesgericht Köln.

Bei der Aufarbeitung zeigt sich zugleich eine zweite Stellschraube, die nicht das Weisungsrecht ist. Im Herbst 2023 wollte der nordrhein-westfälische Justizminister Benjamin Limbach die Cum-Ex-Hauptabteilung der Kölner Staatsanwaltschaft aufteilen. Kritiker verstanden das als Entmachtung der Leiterin Anne Brorhilker, das Ministerium nannte organisatorische Gründe und die hohe Arbeitsbelastung. Am 12. Oktober 2023 gab der Minister das Vorhaben im Rechtsausschuss des Landtags auf und kündigte vier zusätzliche Planstellen an. Brorhilker verließ den Dienst 2024. Die Unterlagen belegen einen Organisationsstreit, nicht, dass Ermittlungen behindert werden sollten. Für die Struktur aber ist der Vorgang aufschlussreich: Das Ministerium entscheidet nicht nur über Weisungen im Einzelfall, sondern auch darüber, wie viele Ermittler eine Abteilung hat und wer sie leitet. Die Frage dieses Abschnitts, wer gegen wen ermittelt, reicht also über das Weisungsrecht hinaus.

5. Kontrolle durch die Kontrollierten: Das Zeugnis von GRECO

Das beste Material für die These dieses Essays liefert eine Einrichtung, die selbst Teil des Systems ist: GRECO, die Staatengruppe des Europarats gegen Korruption. Sie prüft regelmäßig, ob ihre Mitglieder die ausgesprochenen Empfehlungen umsetzen. Ihr zweiter Umsetzungsbericht zu Deutschland wurde im März 2025 verabschiedet und im August 2025 veröffentlicht. Er stützt sich auf einen Stand der deutschen Behörden vom September 2024 und betrifft die Bundesregierung sowie Bundeskriminalamt und Bundespolizei, also Prävention und Integrität, nicht die Strafverfolgung durch die Staatsanwaltschaften.

Von den vierzehn Empfehlungen der fünften Prüfrunde sah GRECO vier als zufriedenstellend umgesetzt an, sechs als teilweise und vier als nicht umgesetzt. Die Fortschritte sind real: ein „exekutiver Fußabdruck”, der seit Juni 2024 in der Begründung von Gesetzentwürfen offenlegt, welche Interessenvertreter wesentlich mitgewirkt haben; ein verschärftes Lobbyregister, das seit März 2024 Kontakte bis hinunter zur Referatsleiterebene erfasst; strengere Anzeigepflichten für ausgeschiedene Staatssekretäre und Abteilungsleiter. Die offenen Punkte betreffen fast alle dieselbe Stelle, nämlich die obersten Amtsträger selbst. Es gibt kein Verfahren, mit dem die Einhaltung der Integritätsregeln durch Regierungsmitglieder gezielt überwacht und Verstöße geahndet werden könnten. Die deutschen Behörden bestätigten das selbst und verwiesen auf politische Verantwortung, die jederzeit mögliche Entlassung und die parlamentarische Kontrolle. Es gibt keine Pflicht, finanzielle Interessen regelmäßig öffentlich zu erklären, keine ausreichende Offenlegung der Treffen mit Lobbyisten, keine eindeutige Pflicht, Interessenkonflikte beim Auftreten offenzulegen und keine Durchsetzung der Karenzzeit für Minister. Die empfohlene unabhängige Überprüfung des Informationsfreiheitsgesetzes ist nicht erfolgt. GRECO sah den Handlungsbedarf als so deutlich an, dass sie den Präsidenten ihres Satzungsausschusses ein Schreiben an die Ständige Vertretung Deutschlands beim Europarat richten ließ und einen Fortschrittsbericht bis zum 31. März 2026 verlangte. Diese Frist ist abgelaufen; eine öffentliche Bewertung eines späteren Berichts war bei Abschluss der Recherche nicht auffindbar, was nichts darüber sagt, ob Deutschland berichtet hat.

Das Argument der deutschen Seite ist ernst zu nehmen: Verantwortung vor dem Parlament ist eine Form von Kontrolle. Aber es ist eine Kontrolle durch das politische System über sich selbst. Sie funktioniert, solange Mehrheit und Regierung nicht identisch sind oder nicht aus denselben Gründen ein Interesse an Nichtaufklärung haben; in einem parlamentarischen System ist das aber der Normalfall. Eine unabhängige Stelle, die Verstöße prüft und sanktioniert, gibt es auf dieser Ebene nicht.

Zur Einordnung gehört, dass Deutschland damit kein Ausreißer ist. Polen hatte nach demselben Prüfverfahren drei von 21 Empfehlungen umgesetzt, Italien eine von 19. Und GRECO stellt in ihrem Jahresbericht für alle Mitglieder fest, dass die Fortschritte bei den Strafverfolgungsbehörden gleichmäßiger sind als bei den obersten Amtsträgern, bei denen zentrale Schutzvorkehrungen oft unvollständig bleiben. Das macht den Befund nicht harmloser, sondern grundsätzlicher: Es ist ein wiederkehrendes Muster, dass die Kontrolle dort am schwächsten ist, wo die Kontrollierten die Regeln selbst setzen.

6. Die Aufsichtskette: Wirecard

Der Wirecard-Fall steht an dieser Stelle, weil er zeigt, was geschieht, wenn mehrere Kontrollinstanzen zugleich ausfallen. Er ist kein Bestechungsfall im engeren Sinn, sondern ein mutmaßlicher Bilanzbetrug. Im Juni 2020 musste der Konzern einräumen, dass 1,9 Milliarden Euro auf den Konten fehlten. Der Untersuchungsausschuss des Bundestages machte das Versagen der Finanzaufsicht BaFin, der „Bilanzpolizei” DPR und des Wirtschaftsprüfers EY deutlich, in allen drei Häusern wurden die Führungen ausgetauscht. Anleger, die die BaFin auf Schadensersatz verklagten, scheiterten nach Angaben ihrer Interessenvertretung vor dem Oberlandesgericht Frankfurt.

Das Strafverfahren gegen den früheren Vorstandschef Markus Braun und zwei Mitangeklagte läuft seit dem 8. Dezember 2022 vor dem Landgericht München I. Braun sitzt seit dem Sommer 2020 in Untersuchungshaft und sieht sich selbst als Opfer einer Gruppe um den abgetauchten früheren Vertriebsvorstand Jan Marsalek. Die Schlussplädoyers sind für November 2026 vorgesehen. Wenn das Urteil fällt, werden mehr als sechs Jahre seit dem Zusammenbruch vergangen sein.

Für das Thema dieses Essays ist weniger die Schuldfrage entscheidend als die Konstruktion: Prüfer, Aufsicht und Staat teilen sich die Verantwortung so, dass im Ergebnis keine von ihnen haftet, und die zivilrechtliche Haftung der Aufsicht gegenüber den Geschädigten bleibt, soweit bekannt, erfolglos. Auch das ist eine Antwort darauf, wem die Last eines Kontrollausfalls zufällt.

7. Die laufende Gegenbewegung: Kontrollabbau im Namen der Beschleunigung

Während die Empfehlungen von GRECO unerledigt bleiben, verschiebt sich die Lage an anderer Stelle in die entgegengesetzte Richtung. Transparency Deutschland warnt, dass unter dem Stichwort „Bürokratieabbau” zentrale Kontrollmechanismen abgebaut werden, und nennt als Beleg das Vergaberecht: das im Januar 2026 beschlossene Beschaffungsbeschleunigungsgesetz der Bundeswehr und das geplante allgemeine Vergabebeschleunigungsgesetz. Schon im Jahr zuvor hatte die Organisation die mangelnde Transparenz bei Großspenden an Parteien kritisiert.

Die Spannung ist offensichtlich. Beschaffungen sollen schneller werden, und Kontrolle kostet Zeit. In den Bereichen, in denen die öffentliche Hand große Summen vergibt, werden die Verfahren, die Missbrauch erschweren, gerade vereinfacht. Ob und wem das nützt, lässt sich nicht aus der Gesetzeslage ablesen, sondern nur an Daten: an Lobbyregister-Einträgen, an Spendenberichten, an der Frage, welche Anbieter nach der Vereinfachung zum Zuge kommen. Dieser Nachweis steht aus. Aber die Frage ist die richtige, und sie unterscheidet eine strukturelle Analyse von einer bloßen Skandalchronik: Nicht jede Lücke ist gewollt, aber jede Lücke hat Nutznießer, und über die Nutznießer entscheidet, wer sie schließt oder offen lässt.

8. Schluss: Was daraus folgt

Daraus folgt nicht der Ruf nach höheren Strafen. Die Strafe für Abgeordnetenbestechung wurde bereits erhöht, und es half im Fall der Masken nichts, weil die Tat nicht erfasst war. Es folgen drei andere Dinge.

Erstens eine Kontrolle durch Stellen, die von den Kontrollierten unabhängig sind: bei den obersten Amtsträgern ein Überwachungsverfahren, das nicht vom Parlament derselben Mehrheit abhängt, bei der Staatsanwaltschaft eine Dokumentation und Auswertung aller Einzelfallweisungen, solange das Weisungsrecht besteht. Zweitens eine Statistik, die die Kette von Verdacht über Anklage und Urteil bis zur tatsächlichen Vermögensrückgewinnung abbildet, denn was nicht ausgewiesen wird, kann nicht verbessert werden. Drittens eine Offenlegung der Kontakte zwischen Entscheidern und Interessenvertretern, die über das Lobbyregister hinausgeht, weil GRECO gerade an dieser Stelle die Umsetzung als unzureichend beurteilt.

Damit schließt sich der Kreis zum Anfang. Rang 10 ist kein Beweis für wirksame Korruptionsbekämpfung und kein Beweis für das Gegenteil. Der Index misst, was Beobachter wahrnehmen. Ob die Einrichtungen, die Korruption begrenzen sollen, ihre Arbeit tun, hängt davon ab, wer sie kontrolliert, und die Antwort lautet in zu vielen Fällen: sie selbst.

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Bildquelle: Freedomz / shutterstock

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Quellen:

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Dirk Ellerbrock, Jg. 1946, Dipl.-Sozialwissenschaftler, studierte Wirtschafts-, Politikwissenschaften und Sozialpsychologie, arbeitete viele Jahre in der Finanzwirtschaft, Unternehmensberatung und als Management-Coach.

Mitte der 1990er wandte er sich spirituellen Traditionen zu – Advaita-Vedanta, Zen, Taoismus, Tantra und christliche Mystik –, vertieft durch Stephen Wolinskys „Quantenpsychologie" und die Seminare Ramesh Balsekars in Bombay. Er leitete Meditationsgruppen und veröffentlichte 2010 unter dem Pseudonym Manaschu sein erstes Buch, „Das Geheimnis ewigen Glücks – Texte zur Menschwerdung" (ISBN 978-3-8391-4517-3). 2026 entstand sein noch unveröffentlichtes zweites Buch, „Die Schlange der Moral – Gift und Gegengift", das moralisches Urteilen als strukturelle Gewaltform durchleuchtet.

Heute schreibt er regelmäßig politische und gesellschaftliche Kommentare, u. a. für apolut und auf seinem Substack: https://substack.com/@dirkellerbrock

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